以先進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)體系

倒逼食品行業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

朱光富 王秋成 陳浩文等

（廣東出入境檢驗(yàn)檢疫局）

摘要：本文分析了目前我國和主要發(fā)達(dá)國家與地區(qū)食品安全標(biāo)準(zhǔn)之間的差異，探討了以先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)體系倒逼我國食品行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的意義和途徑，以標(biāo)準(zhǔn)作為切入點(diǎn)，提出了穩(wěn)步推進(jìn)“同線同標(biāo)同質(zhì)”工程和加強(qiáng)“同線同標(biāo)同質(zhì)”工程后續(xù)監(jiān)管的措施。

為進(jìn)一步貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重大部署，加快國內(nèi)食品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)與國際標(biāo)準(zhǔn)并軌，國家質(zhì)檢總局、認(rèn)監(jiān)委率先在出口食品企業(yè)啟動“同線同標(biāo)同質(zhì)”工程。所謂“同線同標(biāo)同質(zhì)”，是指出口企業(yè)在同一條生產(chǎn)線上，按照相同的標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)出口和內(nèi)銷產(chǎn)品，從而使供應(yīng)國內(nèi)市場和供應(yīng)國際市場的產(chǎn)品達(dá)到相同的質(zhì)量水準(zhǔn)。

一、“同線同標(biāo)同質(zhì)”提出的背景、意義

（一）相關(guān)背景及概念的形成

2014年9月，李克強(qiáng)總理在視察質(zhì)檢工作時提出要求，質(zhì)檢總局要發(fā)揮職能優(yōu)勢，拿出過硬的措施，促進(jìn)出口企業(yè)在同一生產(chǎn)線、按相同的標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)內(nèi)銷和外銷產(chǎn)品，使供應(yīng)國內(nèi)市場和供應(yīng)國際市場的產(chǎn)品達(dá)到相同的質(zhì)量水準(zhǔn)。

根據(jù)總理的要求，質(zhì)檢總局、認(rèn)監(jiān)委開展試點(diǎn)，探索將供應(yīng)香港的食品農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式復(fù)制到境內(nèi)市場，從而明確提出“同線同標(biāo)同質(zhì)”的定義：指出口和內(nèi)銷食品農(nóng)產(chǎn)品在相同的種養(yǎng)殖基地、果園、和食品加工生產(chǎn)線生產(chǎn)；內(nèi)外銷產(chǎn)品生產(chǎn)過程的管理體系標(biāo)準(zhǔn)按進(jìn)口國（地區(qū)）或國際標(biāo)準(zhǔn)；終產(chǎn)品的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)主要按進(jìn)口國（地區(qū)）或國際標(biāo)準(zhǔn)，如國內(nèi)的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)高于出口標(biāo)準(zhǔn)的，按國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)，即產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)遵循“就高不就低”的原則。

從背景上看，我國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，消費(fèi)水平提高、消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級，國內(nèi)外消費(fèi)者對高質(zhì)量產(chǎn)品的極度需求，但由于我國與國際上一些發(fā)達(dá)國家相比在發(fā)展階段和發(fā)展水平上存在差距，客觀上長期存在著內(nèi)銷產(chǎn)品與出口產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)差異，部分產(chǎn)品的國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)相對國際標(biāo)準(zhǔn)偏低，導(dǎo)致國內(nèi)市場與國際市場存在一定程度的“質(zhì)量高差”。這種情況越來越不適應(yīng)國內(nèi)消費(fèi)需求和消費(fèi)水平不斷提升的現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致國內(nèi)中高端消費(fèi)需求在國內(nèi)市場得不到滿足，也就是有效供給和中高端供給不足，導(dǎo)致“消費(fèi)外溢”現(xiàn)象，出現(xiàn)了國內(nèi)消費(fèi)者到國外市場搶購的風(fēng)潮。因此，讓出口食品企業(yè)按照“同線同標(biāo)同質(zhì)”的要求生產(chǎn)內(nèi)銷產(chǎn)品，滿足國內(nèi)市場消費(fèi)需求，解決食品供給側(cè)矛盾，已成為迫切的需要。

從國際上看，近兩年來，受國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的影響，原料、勞動力成本上升，日元、歐元等主要出口市場貨幣貶值，造成我出口市場萎縮，利潤空間受到擠壓，出口下行壓力不斷加大。在這種形勢下，出口食品企業(yè)調(diào)節(jié)市場結(jié)構(gòu)顯得十分必要，由專供外銷轉(zhuǎn)向國內(nèi)外市場并舉，以一個標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌國外國內(nèi)兩個市場，通過提質(zhì)增效緩解成本上漲壓力，提高產(chǎn)品附加值和知名度；通過認(rèn)證和采信出口備案等手段，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價，占領(lǐng)國內(nèi)中高端消費(fèi)市場，讓國內(nèi)消費(fèi)者也能享受到與國際市場同質(zhì)的產(chǎn)品，通過這種方式，復(fù)制出口食品的生產(chǎn)監(jiān)管模式，帶動和提升國內(nèi)食品的質(zhì)量安全和生產(chǎn)監(jiān)管水平。

（二）意義：

“同線同標(biāo)同質(zhì)”工程對倒逼食品行業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革意義重大。一是“同線同標(biāo)同質(zhì)”工程關(guān)系質(zhì)量強(qiáng)國戰(zhàn)略。多年來，檢驗(yàn)檢疫部門發(fā)揮職能優(yōu)勢，指導(dǎo)幫助出口企業(yè)建立完善的質(zhì)量安全管理體系，不斷提升產(chǎn)品質(zhì)量安全水平，出口食品農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全水平達(dá)到進(jìn)口國的標(biāo)準(zhǔn)要求。實(shí)施“同線同標(biāo)同質(zhì)”工程關(guān)系到質(zhì)量強(qiáng)國戰(zhàn)略，有力促進(jìn)內(nèi)銷產(chǎn)品質(zhì)量安全得到全面提升。二是有利推動食品行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。通過開展“同線同標(biāo)同質(zhì)”工程，讓消費(fèi)者在家門口就能買到與出口一樣質(zhì)量安全的食品，使消費(fèi)者買得放心、吃得安心，以滿足消費(fèi)者差別化的消費(fèi)需求，拉動內(nèi)需，推動國內(nèi)食品消費(fèi)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。三是有利于提升國內(nèi)食品安全整體水平。通過實(shí)施“同線同標(biāo)同質(zhì)”工程，將出口食品的生產(chǎn)和監(jiān)管模式復(fù)制到內(nèi)銷食品，建立健全食品安全管理體系、追溯體系和食品安全防護(hù)體系，通過企業(yè)的自律、第三方認(rèn)證、政府推動，實(shí)現(xiàn)從農(nóng)田到餐桌全過程有效監(jiān)控。同時，通過示范企業(yè)的帶動作用，推動國內(nèi)食品生產(chǎn)和監(jiān)管模式逐步與國際接軌，帶動國內(nèi)食品安全水平的整體提升。

（三）實(shí)施的現(xiàn)實(shí)條件：

“同線同標(biāo)同質(zhì)”一般要符合三個條件：一是企業(yè)獲得出口備案注冊資格并有實(shí)際的出口業(yè)績；二是企業(yè)自我聲明投放內(nèi)銷市場的產(chǎn)品“同線同標(biāo)同質(zhì)”；三是加工企業(yè)需獲得HACCP認(rèn)證(危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn))。三個條件保證了內(nèi)銷產(chǎn)品在出口監(jiān)管模式下完成生產(chǎn)，且產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)遵循“就高不就低”的原則，使“同線同標(biāo)同質(zhì)”食品接受最嚴(yán)荷標(biāo)準(zhǔn)要求。

檢驗(yàn)檢疫系統(tǒng)對出口食品建立了一整套嚴(yán)格規(guī)范的出口食品質(zhì)量安全監(jiān)管體系，包括出口食品企業(yè)備案、日常監(jiān)管、監(jiān)裝查驗(yàn)、口岸檢驗(yàn)檢疫等等，并與各國主管部門保持密切的溝通合作，形成了全過程的監(jiān)管鏈條，出口食品在生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施條件和監(jiān)管程序等方面都更加嚴(yán)格，從而保證了出口食品的高品質(zhì)。

質(zhì)檢總局根據(jù)“政府引領(lǐng)推動，市場化運(yùn)作”的原則，組織建設(shè)了出口食品企業(yè)“同線同標(biāo)同質(zhì)”信息公共服務(wù)平臺，該平臺以政府引導(dǎo)，吸收符合“同線同標(biāo)同質(zhì)”要求的出口企業(yè)登錄，不收取任何費(fèi)用，公益性為企業(yè)發(fā)布產(chǎn)品信息和相應(yīng)的實(shí)體店和網(wǎng)店信息。公共平臺同時向相關(guān)商務(wù)服務(wù)平臺開放相關(guān)數(shù)據(jù)信息，以便商務(wù)服務(wù)平臺招商和注冊備案認(rèn)證信息自動校驗(yàn)，既方便企業(yè)對接商務(wù)交易公共服務(wù)平臺，也方便消費(fèi)者選擇購買。

二、我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀分析

（一）我國現(xiàn)行食品安全標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)“同標(biāo)”的現(xiàn)實(shí)差距

采用相同標(biāo)準(zhǔn)在“同線同標(biāo)同質(zhì)”工程中具有承上啟下的重要作用，既對同一生產(chǎn)線上的各個流程工作進(jìn)行規(guī)范指導(dǎo)，又是同一品質(zhì)產(chǎn)品得以實(shí)現(xiàn)的保證，同時對是否達(dá)到品質(zhì)相同進(jìn)行檢驗(yàn)。但是我國的食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展和實(shí)施與發(fā)達(dá)國家相比，還存在較大差異。實(shí)施“同線同標(biāo)同質(zhì)”工程，要找出存在的主要差異，對差異產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析，提出減少和消除差異的解決方法。

總體而言，國際組織和發(fā)達(dá)國家的食品標(biāo)準(zhǔn)體系較中國更為先進(jìn)，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是標(biāo)準(zhǔn)種類齊全；二是標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、先進(jìn)、實(shí)用；三是標(biāo)準(zhǔn)與法律法規(guī)結(jié)合緊密，執(zhí)行有力；四是制定標(biāo)準(zhǔn)的目的明確。我國的食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)在以下三個方面還與之存在一定差距。

1.國家對食品安全標(biāo)準(zhǔn)的管理。從發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的食品安全法律法規(guī)整體框架來看，多數(shù)國家并沒有將食品標(biāo)準(zhǔn)作為一個獨(dú)立體系單獨(dú)管理，大部分國家均將食品安全標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容融合在食品安全法規(guī)中。在美國并沒有食品安全標(biāo)準(zhǔn)的概念，美國對食品的管理主要通過法律和法規(guī)來實(shí)現(xiàn)，美國聯(lián)邦法規(guī)（CFR）基本涵蓋了所有食品，為食品安全制定了非常具體的標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)管程序。產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)獨(dú)立于基礎(chǔ)法規(guī)，美國各部門對食品的管理按照食品類別劃分，USDA負(fù)責(zé)肉、禽、蛋制品的食品安全，FDA負(fù)責(zé)其他產(chǎn)品的管理。但不管是USDA還是FDA，在CFR的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)中僅規(guī)定了產(chǎn)品定義、產(chǎn)品規(guī)格要求，配料要求、分析方法、標(biāo)簽等內(nèi)容，美國的食品產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)與基礎(chǔ)法規(guī)，即通用要求是相對獨(dú)立的，產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)僅規(guī)定了產(chǎn)品特征性指標(biāo)，而各類產(chǎn)品中食品添加劑的使用、污染物及微生物指標(biāo)的控制和管理則需要分別遵守其他相應(yīng)法規(guī)的要求。

在歐盟，同樣也沒有明確食品安全標(biāo)準(zhǔn)的概念，歐盟法規(guī)（EC）NO 178/2002作為食品立法的一般原則，確立了從農(nóng)田到餐桌全面管理的總體目標(biāo)和風(fēng)險評估的原則。生產(chǎn)過程管理與終產(chǎn)品限量指標(biāo)雙重控制，歐盟對食品衛(wèi)生的控制通過完善的食品衛(wèi)生規(guī)范結(jié)合終產(chǎn)品中微生物檢驗(yàn)來完成。如歐盟通過法規(guī)（EC）NO 1441/2007規(guī)定了食品終產(chǎn)品及特殊產(chǎn)品中微生物限量標(biāo)準(zhǔn)。歐盟對污染物的管理同樣也在理事會法規(guī)315/93/EC規(guī)定三項(xiàng)基本原則的提前下，通過法規(guī)（EC）NO 1881/2006規(guī)定了污染物各項(xiàng)限量指標(biāo)。歐盟這種過程管理和終產(chǎn)品限量要求雙重控制的模式更好地保證了歐盟領(lǐng)域的食品安全。

我國按照《食品安全法實(shí)施條例》要求對食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)單獨(dú)列出，標(biāo)準(zhǔn)制修訂程序由衛(wèi)生部負(fù)責(zé)制定，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)選擇具備相應(yīng)技術(shù)能力的單位起草食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)草案。食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)委員會審查通過的標(biāo)準(zhǔn)，最終由衛(wèi)生部批準(zhǔn)、國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政部門提供國家標(biāo)準(zhǔn)編號后，由衛(wèi)生部編號并公布。

2.標(biāo)準(zhǔn)體系的類型和構(gòu)成。

西方發(fā)達(dá)國家的標(biāo)準(zhǔn)體系以通用標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)為輔。以歐盟為例，其內(nèi)部對各類產(chǎn)品的管理通過頒布委員會指令的形勢來規(guī)范，如食糖（2001/111/EC）、蜂蜜（2001/110/EC）等，在絕大部分的產(chǎn)品指令中規(guī)定了產(chǎn)品的名稱及特點(diǎn)標(biāo)簽要求、可使用的原料及要求等，而并未規(guī)定通用法規(guī)中已經(jīng)規(guī)定的微生物、污染物、食品添加劑使用等限量要求。歐盟委員會最新的管理思路，對食品安全的管理將傾向于通用法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，最近幾年歐盟也沒有再新發(fā)布關(guān)于產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的指令，從側(cè)面印證了歐盟對食品安全的管理主要依靠通用法規(guī)的管理方式。

目前我國的食品安全標(biāo)準(zhǔn)通用性標(biāo)準(zhǔn)較少，產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和限量標(biāo)準(zhǔn)較多。我國的食品安全標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)制定標(biāo)準(zhǔn)的主體進(jìn)行分類，包括國際標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)、國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；其中國家標(biāo)準(zhǔn)為強(qiáng)制執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。在國家標(biāo)準(zhǔn)中包括以下幾個方面：（1）食品相關(guān)產(chǎn)品中的致病性微生物、農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、重金屬、污染物質(zhì)以及其他危害人體健康物質(zhì)的限量規(guī)定；（2）食品添加劑的品種、使用范圍、用量；（3）專供嬰幼兒的主輔食品的營養(yǎng)成分要求；（4）對與食品安全、營養(yǎng)有關(guān)的標(biāo)簽、標(biāo)識、說明書的要求；（5）與食品安全有關(guān)的質(zhì)量要求；（6）食品檢驗(yàn)方法與規(guī)程；（7）其他需要制定為食品安全標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容；（8）食品中所有的添加劑必須詳細(xì)列出；(9) 食品生產(chǎn)經(jīng)營過程的衛(wèi)生要求。由上述內(nèi)容可以看出我國的食品安全標(biāo)準(zhǔn)包括了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)和工作標(biāo)準(zhǔn)。就目前我國已制定公布的303部食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)來看，多為產(chǎn)品安全指標(biāo)和限量指標(biāo)，其中包含了乳品安全國家標(biāo)準(zhǔn)、真菌毒素限量、農(nóng)獸藥殘留、食品添加劑和營養(yǎng)強(qiáng)化劑使用、預(yù)包裝食品標(biāo)簽和營養(yǎng)標(biāo)簽通則等，覆蓋了6000余項(xiàng)食品安全指標(biāo)。

3.具體標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)比較。以鉛為例，CAC標(biāo)準(zhǔn)中薯類、畜禽肉、、魚類、乳等食品中鉛限量指標(biāo)分別是0.1mg/kg, 0.1mg/kg, 0.3mg/kg,0.02mg/kg,而我國相應(yīng)的鉛限量分別為0.2mg/kg, 0.2mg/kg, 0.5mg/kg,0.05mg/kg，標(biāo)準(zhǔn)明顯低于CAC標(biāo)準(zhǔn)。日本的“肯定列表制度”被認(rèn)為是最為嚴(yán)苛的限量標(biāo)準(zhǔn)，肯定列表制度主要內(nèi)容是兩個限量即暫定標(biāo)準(zhǔn)和一律標(biāo)準(zhǔn)，暫定標(biāo)準(zhǔn)即是當(dāng)前通用農(nóng)藥、獸藥、及飼料添加劑都設(shè)定了新的殘留限量標(biāo)準(zhǔn)；一律標(biāo)準(zhǔn)即是對尚不能確定“暫定標(biāo)準(zhǔn)”的農(nóng)藥、獸藥、及飼料添加劑都設(shè)定為0.01mg/kg,“肯定列表制度”共涉及256種食品，810種化學(xué)品，包括56562項(xiàng)限量標(biāo)準(zhǔn)，其中暫定標(biāo)準(zhǔn)45734項(xiàng)，正式標(biāo)準(zhǔn)10828項(xiàng)，農(nóng)藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)47459項(xiàng)。我國食品及農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)藥殘留項(xiàng)目限量均按照GB 2763-2014《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) 食品中農(nóng)藥最大殘留限量》執(zhí)行，該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了387種農(nóng)藥3650項(xiàng)的最大殘留量限量，種類尚不足日本肯定列表中規(guī)定的十分之一，反映出我國在食品及農(nóng)產(chǎn)品的國家安全標(biāo)準(zhǔn)的具體指標(biāo)方面仍須跟蹤發(fā)達(dá)國家，并從我國實(shí)際情況出發(fā)完善國家標(biāo)準(zhǔn)。

（二）內(nèi)外標(biāo)準(zhǔn)存在差距的主要原因。

我國經(jīng)濟(jì)曾長期處于低水平發(fā)展階段，生產(chǎn)技術(shù)和居民消費(fèi)要求都與西方發(fā)達(dá)國家差距較大，部分產(chǎn)品的國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)相對國際標(biāo)準(zhǔn)偏低，導(dǎo)致國內(nèi)市場與國際市場存在一定程度的“質(zhì)量高差”。除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、科技發(fā)展能力、社會消費(fèi)價值觀等現(xiàn)實(shí)狀況外，我國國家食品安全標(biāo)準(zhǔn)自身也存在不少問題：

1.標(biāo)準(zhǔn)體系缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一性。根據(jù)我國標(biāo)準(zhǔn)化法的規(guī)定，國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)分別由國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會、國務(wù)院有關(guān)行政主管部門、各省市標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門和企業(yè)進(jìn)行制定。這種多部門、各地方缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一制定標(biāo)準(zhǔn)的方式形成了一個相對松散的食品標(biāo)準(zhǔn)體系。我國這種相對松散的標(biāo)準(zhǔn)體系很容易出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)與標(biāo)準(zhǔn)之間的矛盾、交叉、重復(fù)、空白的現(xiàn)象。

2.標(biāo)準(zhǔn)更新速度過慢。據(jù)統(tǒng)計，在我國現(xiàn)有的近6000項(xiàng)食品及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)中，標(biāo)齡在5年以上的占了一半以上，標(biāo)齡在10年以上的占了1/4，個別的標(biāo)準(zhǔn)甚至已經(jīng)超過20年未作修訂。隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度日益加快，標(biāo)準(zhǔn)的修訂周期一般以4到5年才較為合理，10年乃至20年得不到修訂的標(biāo)準(zhǔn)，其適用度必然會下降，進(jìn)而嚴(yán)重影響食品標(biāo)準(zhǔn)的有效性。2010年3月26日，有關(guān)部門對原有標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改后發(fā)布了乳業(yè)新國標(biāo)GB19301-2010《生乳》，新標(biāo)準(zhǔn)將生乳中乳蛋白含量從原標(biāo)準(zhǔn)的2.95%，降到了2.8%，標(biāo)準(zhǔn)的放寬充分考慮了我國乳品行業(yè)現(xiàn)階段的實(shí)際情況，確保了標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)用性。除了乳業(yè)中已經(jīng)爆發(fā)的三聚氰胺事件，其他類食品的標(biāo)準(zhǔn)老化帶來的危害也不容忽視，制修訂更多的適應(yīng)現(xiàn)階段食品行業(yè)現(xiàn)狀的新標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)刻不容緩。

3.強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的法律位階不夠明確。我國現(xiàn)行食品標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)效力將國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)與推薦性標(biāo)準(zhǔn)，但現(xiàn)行法律對強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)、效力來源與法律位階均未作規(guī)定，導(dǎo)致強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)無法融入現(xiàn)行法律效力等級體系，且其指定程序并不具有行政法規(guī)或者規(guī)章的嚴(yán)格程序，一方面致使強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施效力打折，另一方面其制定過程的民主性、透明性與公開性不能得以保證。

4.食品安全檢測標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量和水平有待提高。按照最嚴(yán)的要求制定修訂農(nóng)獸藥殘留的限量標(biāo)準(zhǔn)，截至目前已制定了5724項(xiàng)農(nóng)藥獸藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)和932項(xiàng)檢測方法國家標(biāo)準(zhǔn)，基本上覆蓋了我國大宗農(nóng)產(chǎn)品和常規(guī)農(nóng)獸藥的品種。但是仍然存在突出矛盾，一是標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量仍然偏少，一些農(nóng)產(chǎn)品還存在著標(biāo)準(zhǔn)缺失的問題。二是標(biāo)準(zhǔn)的使用率不高，按標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)缺乏有效激勵。三是我國的檢驗(yàn)檢測水平仍然比較低，很少有檢測機(jī)構(gòu)可以達(dá)到超痕量分析水平，對偽劣假冒產(chǎn)品特別是惡意摻假產(chǎn)品的辨別能力較差，且難以滿足大批量產(chǎn)品檢驗(yàn)及產(chǎn)品的快速通關(guān)檢測需要。目前還有16個省份食品檢驗(yàn)資源尚未劃轉(zhuǎn)或者劃轉(zhuǎn)不到位。全國食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)承擔(dān)食品檢驗(yàn)職能的921家檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，有一半左右尚未取得食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)資質(zhì)。

三、完善食品標(biāo)準(zhǔn)體系，推動“同標(biāo)”的現(xiàn)實(shí)措施及途徑。

經(jīng)過近30年的發(fā)展，我國的標(biāo)準(zhǔn)化工作已經(jīng)取得很大進(jìn)展，標(biāo)準(zhǔn)框架已經(jīng)基本建立，各個領(lǐng)域尤其是食品領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)制修訂備受關(guān)注。為進(jìn)一步完善食品標(biāo)準(zhǔn)體系，完成國務(wù)院和質(zhì)檢總局加快實(shí)現(xiàn)“同線同標(biāo)同質(zhì)”的要求，在實(shí)現(xiàn)“同標(biāo)”方面我們還需在如下領(lǐng)域開展工作：

（一）積極參與國際衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)制定工作。

把研究、采用、轉(zhuǎn)化國際食品法典標(biāo)準(zhǔn)建立在科學(xué)驗(yàn)證和風(fēng)險分析的基礎(chǔ)之上，即不隨意等同采用國際食品法典標(biāo)準(zhǔn)，又不任意提高或降低采用國際食品法典標(biāo)準(zhǔn)的要求，增強(qiáng)采標(biāo)的科學(xué)性和適用性。目前我國是國際食品法典委員會農(nóng)藥殘留和食品添加劑兩個委員會的主席國，要抓住機(jī)會充分表達(dá)中國有效述求和聲音，在世界貿(mào)易組織、世界動物衛(wèi)生組織、國際植物保護(hù)公約等國際組織中的標(biāo)準(zhǔn)制修訂中發(fā)揮更加重要積極的作用。

（二）開展標(biāo)準(zhǔn)整合，構(gòu)建科學(xué)合理的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。

為進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全監(jiān)管，保障群眾健康，國家衛(wèi)生計生委依法履行食品安全標(biāo)準(zhǔn)職責(zé)，2013年起，會同相關(guān)部門，利用三年時間牽頭完成了清理整合現(xiàn)行食品標(biāo)準(zhǔn)的任務(wù)。食品標(biāo)準(zhǔn)清理涵蓋以往近5000項(xiàng)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、食品質(zhì)量、食品衛(wèi)生等標(biāo)準(zhǔn)。除將千余項(xiàng)農(nóng)獸藥殘留相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)移交農(nóng)業(yè)部門清理外，經(jīng)研究論證，提出其余3千余項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)有效、廢止或修訂、整合為食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)等清理意見，確定整合415項(xiàng)食品安全標(biāo)準(zhǔn)。目前國務(wù)院衛(wèi)生行政部門已基本完成了食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的整合工作，已發(fā)布683項(xiàng)食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)，加上待發(fā)布的400余項(xiàng)整合標(biāo)準(zhǔn)，初步構(gòu)建起符合我國國情的食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)體系，包括通用標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)營規(guī)范、檢驗(yàn)方法四類，涉及上萬項(xiàng)安全指標(biāo)和參數(shù)，基本覆蓋了從農(nóng)田到餐桌的食品生產(chǎn)加工各個主要環(huán)節(jié)及食品安全控制要求。

（三）發(fā)揮企業(yè)主體責(zé)任，制定和踐行高標(biāo)準(zhǔn)。

作為企業(yè)的長期戰(zhàn)略目標(biāo)，制定高于國家標(biāo)準(zhǔn)、具有自身優(yōu)勢和特色的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對于促進(jìn)產(chǎn)品質(zhì)量的持續(xù)提高十分必要和重要。“同線同標(biāo)同質(zhì)”，產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)是核心。內(nèi)銷產(chǎn)品的品種和工藝卻可以參照出口標(biāo)準(zhǔn)的要求進(jìn)行研發(fā)和改進(jìn)，率先制定較高企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，促使自身提升的同時帶動這個行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)步，從而提高產(chǎn)品質(zhì)量安全、附加值和技術(shù)含量，拓寬產(chǎn)品的適應(yīng)市場范圍，擴(kuò)大內(nèi)銷品牌的知名度。

四、發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，整合政策力量推進(jìn)“同線同標(biāo)同質(zhì)”。

國家質(zhì)檢總局、國家認(rèn)監(jiān)委等政府機(jī)構(gòu)在推進(jìn)“同線同標(biāo)同質(zhì)”的工作中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，整合和推動各方力量，建立健全企業(yè)產(chǎn)品信息查詢平臺，鼓勵商業(yè)企業(yè)建立商務(wù)平臺，落實(shí)注冊和監(jiān)管職能，保障參與“同線同標(biāo)同質(zhì)”進(jìn)程的企業(yè)的信譽(yù)度，為企業(yè)盈利創(chuàng)造條件，促進(jìn)此項(xiàng)工程進(jìn)入良性循環(huán)。

（一）探索完善“同線同標(biāo)同質(zhì)”產(chǎn)品的有效監(jiān)管模式。

按國家有關(guān)規(guī)定，食品藥品監(jiān)督管理部門依照法對食品生產(chǎn)經(jīng)營活動實(shí)施監(jiān)督管理；食用農(nóng)產(chǎn)品由農(nóng)業(yè)主管部門監(jiān)督管理；檢驗(yàn)檢疫部門對進(jìn)出口食品安全實(shí)施監(jiān)督管理。“同線同標(biāo)同質(zhì)”產(chǎn)品首先是在國內(nèi)銷售，必需接受食品藥品監(jiān)督管理部門、農(nóng)業(yè)主管部門監(jiān)督管理。但由于為出口企業(yè)生產(chǎn)，生產(chǎn)廠的管理標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)必需滿足出口目標(biāo)國要求，而對國外相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)的研究上，檢驗(yàn)檢疫部門有關(guān)豐富經(jīng)驗(yàn)并取得顯著成果。在運(yùn)行初期，質(zhì)檢總局應(yīng)當(dāng)爭取食藥總局、農(nóng)業(yè)部支持，在出口內(nèi)銷“同線同標(biāo)同質(zhì)”食品農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和認(rèn)證監(jiān)管領(lǐng)域形成部門間聯(lián)動監(jiān)管機(jī)制，減少和避免重復(fù)監(jiān)管。在長遠(yuǎn)規(guī)劃中，應(yīng)爭取由質(zhì)檢總局、食藥總局、商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部、供銷合作總社等部門聯(lián)合發(fā)文，或積極向國務(wù)院報告，爭取國務(wù)院下發(fā)相關(guān)指導(dǎo)意見，指導(dǎo)地方政府、相關(guān)部門、商務(wù)機(jī)構(gòu)等共同推動食品出口內(nèi)銷“同線同標(biāo)同質(zhì)”。

（二）加強(qiáng)對“同線同標(biāo)同質(zhì)”企業(yè)的政策性扶持

     出口退稅是一種政策制度，是根據(jù)我國國情、參照國際通行的做法而制定的促進(jìn)出口的有力措施。從1985年開始，我國出口退稅政策經(jīng)歷了多次調(diào)整，這些調(diào)整對外貿(mào)出口和國內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了重大的影響。出口退稅政策對我國外貿(mào)出口的擴(kuò)大、國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了十分重要的正向作用。對“同線同標(biāo)同質(zhì)”扶持，也可參照出口退稅政策。經(jīng)調(diào)查，由于管理標(biāo)準(zhǔn)和生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的高要求，出口企業(yè)在生產(chǎn)過程中，管理成本和原料成本的投入會比內(nèi)銷企業(yè)高20%以上。只有發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，矯正要素配置扭曲，參照出口退稅標(biāo)準(zhǔn)給予“同線同標(biāo)同質(zhì)”企業(yè)補(bǔ)貼或結(jié)構(gòu)性減稅等傾斜性政策支持，擴(kuò)大有效供給，“同線同標(biāo)同質(zhì)”產(chǎn)品才能立足國內(nèi)市場。同時，相關(guān)的傾斜性政策亦能促進(jìn)出口食品生產(chǎn)企業(yè)統(tǒng)籌國內(nèi)外市場，最大限度地將剩余產(chǎn)能釋放出來，在充分保證出口供應(yīng)的基礎(chǔ)上，提升國內(nèi)食品供給質(zhì)量，滿足國內(nèi)消費(fèi)者日益增長的個性化、差異化需求。

（三）加大對“同線同標(biāo)同質(zhì)”監(jiān)管機(jī)構(gòu)的財政支持。

來自國家認(rèn)監(jiān)委的數(shù)據(jù)顯示，目前經(jīng)檢驗(yàn)檢疫部門備案的供港蔬菜種植基地529個57萬余畝；供港冰鮮畜禽肉備案飼養(yǎng)場229家，供港食用禽蛋及蛋制品備案養(yǎng)殖場147家；在各級檢驗(yàn)檢疫部門的嚴(yán)格監(jiān)管下，現(xiàn)在供港食品的安全率達(dá)到了99.99%以上；我國出口到日本的食品農(nóng)產(chǎn)品，比歐美出口到日本的相關(guān)產(chǎn)品合格率普遍要高。我國出口食品之所以取得如此驕人成績，除了有一套成熟高效監(jiān)管系統(tǒng)外，離不開國家財政支持。據(jù)了解，目前出口食品企業(yè)從備案、日常監(jiān)管、監(jiān)裝查驗(yàn)、口岸檢驗(yàn)檢疫等，所有費(fèi)用都由國家財政支付，無需生產(chǎn)企業(yè)負(fù)擔(dān)。而對出口企業(yè)內(nèi)銷的“同線同標(biāo)同質(zhì)”產(chǎn)品，就無法納入國家財政預(yù)算了。為確保“同線同標(biāo)同質(zhì)”產(chǎn)品監(jiān)管享受到出口食品監(jiān)管的同等待遇，就需要國家財政拔出專項(xiàng)資金，支持出口食品企業(yè)“同線同標(biāo)同質(zhì)”信息公共服務(wù)平臺建設(shè)，保障監(jiān)管部門對食品農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證監(jiān)管和認(rèn)證產(chǎn)品監(jiān)督抽檢經(jīng)費(fèi)，這樣才能確保“同線同標(biāo)同質(zhì)”產(chǎn)品的監(jiān)管不減質(zhì)、不走樣，真真正正的做到“同線同標(biāo)同質(zhì)”。

五、后續(xù)監(jiān)管風(fēng)險與防范

　　符合條件的內(nèi)外銷“同線同標(biāo)同質(zhì)”產(chǎn)品包含對企業(yè)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)、公共服務(wù)平臺的要求，上線“同線同標(biāo)同質(zhì)”平臺的企業(yè)和產(chǎn)品在后續(xù)監(jiān)管過程中可能存在的風(fēng)險，主要包括：出口食品生產(chǎn)經(jīng)營者是否能切實(shí)落實(shí)食品安全主體責(zé)任；管理體系中是否具備真正有效的溯源系統(tǒng)；認(rèn)證機(jī)構(gòu)后續(xù)監(jiān)管是否有力；各職能部門之間能否有效協(xié)同聯(lián)動;網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺提供者和入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營者能否做到符合網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)督管理要求;第三方服務(wù)平臺能否保障平臺上提供的信息真實(shí)、有效等。對于上線“同線同標(biāo)同質(zhì)”平臺企業(yè)和產(chǎn)品的后續(xù)監(jiān)管，具體如下：

（一）落實(shí)食品安全主體責(zé)任。

有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督食品生產(chǎn)經(jīng)營者落實(shí)食品安全主體責(zé)任，食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)保證生產(chǎn)銷售的食品符合法律、法規(guī)規(guī)定以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)的要求。食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的生產(chǎn)經(jīng)營質(zhì)量管理體系，實(shí)現(xiàn)食品質(zhì)量安全信息可查詢、來源可追溯、過程可控制、責(zé)任可追究，確保生產(chǎn)銷售的食品符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)規(guī)定要求。出口企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格履行符合出口食品生產(chǎn)企業(yè)衛(wèi)生要求和進(jìn)口國(地區(qū))要求的自我聲明的承諾，上線“同線同標(biāo)同質(zhì)”平臺企業(yè)應(yīng)履行通過自我聲明承諾按“同線同標(biāo)”要求生產(chǎn)內(nèi)銷產(chǎn)品。

（二）加強(qiáng)認(rèn)證機(jī)構(gòu)管理，引導(dǎo)第三方HACCP認(rèn)證。

發(fā)揮檢驗(yàn)檢疫備案注冊和認(rèn)證監(jiān)管職能作用，指導(dǎo)出口食品企業(yè)按照HACCP體系等要求進(jìn)行技術(shù)改造和管理升級，完善硬軟件設(shè)施，引領(lǐng)質(zhì)量提升。認(rèn)證監(jiān)督管理部門要積極指導(dǎo)和督促第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)依法依規(guī)實(shí)施認(rèn)證，充分利用和發(fā)揮第三方認(rèn)證認(rèn)可力量協(xié)同治理機(jī)制，加強(qiáng)食品農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證活動監(jiān)管與出口食品生產(chǎn)企業(yè)備案監(jiān)管聯(lián)動。

認(rèn)證機(jī)構(gòu)應(yīng)依法加強(qiáng)對獲證企業(yè)實(shí)施監(jiān)督審核和跟蹤調(diào)查，根據(jù)獲證組織及體系覆蓋產(chǎn)品的風(fēng)險，合理確定監(jiān)督審核的時間間隔或頻次。認(rèn)證監(jiān)管部門應(yīng)強(qiáng)化對認(rèn)證機(jī)構(gòu)的管理，從嚴(yán)審核新認(rèn)證機(jī)構(gòu)資質(zhì)，提高行業(yè)準(zhǔn)入門檻；加強(qiáng)對HACCP認(rèn)證人員的培訓(xùn)和注冊管理，增強(qiáng)認(rèn)證人員業(yè)務(wù)能力；根據(jù)專項(xiàng)監(jiān)管要求和相關(guān)的風(fēng)險預(yù)警信息對獲HACCP認(rèn)證企業(yè)進(jìn)行專項(xiàng)檢查；預(yù)防和發(fā)現(xiàn)認(rèn)證機(jī)構(gòu)后續(xù)監(jiān)管跟不上的的問題，及時曝光對有關(guān)認(rèn)證機(jī)構(gòu)違法行為的處罰案例。    

（三）強(qiáng)化部門協(xié)同聯(lián)動，完善市場監(jiān)管體系。

《食品安全法》規(guī)定了國務(wù)院各有關(guān)主管部門按照各自職責(zé)分工依法行使職權(quán)，對食品安全分段實(shí)施監(jiān)管的監(jiān)督管理體制。“同線同標(biāo)同質(zhì)”企業(yè)涉及國內(nèi)、國外兩個市場，要求各職能部門明確監(jiān)管職責(zé)，以改善事中、事后監(jiān)管，強(qiáng)化部門協(xié)同聯(lián)動，完善市場監(jiān)管體系，認(rèn)證監(jiān)管部門做好認(rèn)證機(jī)構(gòu)許可后續(xù)市場監(jiān)管工作，食品藥品監(jiān)督管理部門加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)督管理。認(rèn)證監(jiān)管部門與市場監(jiān)管、食藥監(jiān)管等部門之間建立風(fēng)險交流合作，使監(jiān)管結(jié)果互通，風(fēng)險信息共享。

（四）加強(qiáng)監(jiān)督管理，規(guī)范第三方服務(wù)平臺行為。

認(rèn)證監(jiān)管部門與食品藥品監(jiān)督部門協(xié)同聯(lián)動，定期對上線第三方服務(wù)平臺的“同線同標(biāo)同質(zhì)”企業(yè)及產(chǎn)品進(jìn)行抽查，對違反食品安全法律、法規(guī)、規(guī)章或者食品安全標(biāo)準(zhǔn)行為進(jìn)行查處。

第三方公共服務(wù)平臺應(yīng)采取有效措施保障平臺上提供的信息真實(shí)、有效，應(yīng)對進(jìn)入平臺的出口食品企業(yè)是否滿足“同線同標(biāo)同質(zhì)”的條件進(jìn)行核查。由獲證企業(yè)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)、第三方平臺和監(jiān)管部門共同建立并持續(xù)維護(hù)的一個有效的可追溯信息系統(tǒng)，可用于向相關(guān)方提供公開的查詢途徑

建立多層次的有效監(jiān)管制度，除了監(jiān)管機(jī)構(gòu)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)的持續(xù)性檢查外，社會性的監(jiān)管力量也較需進(jìn)一步完善，理順從上到下的監(jiān)管分工模式，細(xì)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)，在強(qiáng)化官方對認(rèn)證機(jī)構(gòu)、認(rèn)證人員和認(rèn)證企業(yè)管理的同時，積極鼓勵其它機(jī)構(gòu)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會參與“同線同標(biāo)同質(zhì)”企業(yè)和產(chǎn)品的監(jiān)督，加強(qiáng)出口食品企業(yè)行業(yè)誠信自律，引導(dǎo)實(shí)施內(nèi)外銷“同線同標(biāo)同質(zhì)” 的企業(yè)共同維護(hù)產(chǎn)品形象和市場信心，消費(fèi)者進(jìn)一步增強(qiáng)權(quán)益保護(hù)意識；暢通社會投訴舉報渠道，公開公布微信、微博、網(wǎng)站、12365專線等政府服務(wù)平臺，接受公眾投訴舉報，鼓勵正常的投訴舉報行為，讓企業(yè)同行、社會公眾對生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督；建立投訴舉報接受、調(diào)查、處理的完整程序，對投訴舉報進(jìn)行追蹤調(diào)查處理；開展輿情監(jiān)控，對各類媒體有關(guān)出口食品企業(yè)內(nèi)外銷“同線同標(biāo)同質(zhì)”的報道進(jìn)行監(jiān)控，對反映企業(yè)、機(jī)構(gòu)等存在問題的，實(shí)施調(diào)查、追蹤和處理。 

參考文獻(xiàn)：

《中國食品安全現(xiàn)狀、問題及對策戰(zhàn)略研究》
《中國食品安全發(fā)展報告2015》
《 國際貿(mào)易食品安全標(biāo)準(zhǔn)的爭端研究》
《中外國際貿(mào)易食品安全標(biāo)準(zhǔn)的比較研究》