對HACCP 認證及其備案采信的思考
■ 蘭祥光 江西出入境檢驗檢疫局
摘 要：簡要回顧HACCP 認證和出口食品備案管理制度，比較兩者的差異，分析認證機構需取得HACCP 認證備案采信資格應注意改進和加強的幾個關注點，發(fā)揮第三方認證機構對HACCP 認證的評價支撐作用，簡化檢驗檢疫行政管理的備案程序，減少對出口食品生產(chǎn)企業(yè)的現(xiàn)場檢查和監(jiān)管頻次，促進檢驗檢疫部門轉變監(jiān)管模式，提高監(jiān)管效能。
關鍵詞：認證 備案 采信
1 我國的HACCP 認證與出口食品備案的回顧
1.1 我國HACCP 認證的發(fā)展
上世紀90 年代初，HACCP 管理體系首先被原中國進出口商品檢驗部門所引用，作為對出口食品生產(chǎn)企業(yè)實施行政監(jiān)管的措施，發(fā)揮了巨大的作用。至今已越來越得到政府、企業(yè)和社會的關注和重視，相繼寫入了我國的相關法律法規(guī)，例如， 2002 年國家認監(jiān)委出臺發(fā)布了《食品生產(chǎn)企業(yè)危害分析與關鍵控制點（HACCP）管理體系認證規(guī)定》，以及《出口食品衛(wèi)生注冊需評審HACCP 體系的產(chǎn)品目錄》，成為我國第一部有關HACCP 的行政法規(guī)。
特別是2009 年頒布的《食品安全法》第三十三條規(guī)定：“國家鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)符合良好生產(chǎn)規(guī)范要求，實施危害分析與關鍵控制點體系，提高食品安全管理水平。”明確將食品安全的HACCP 體系上升到法律的層面廣泛推行。2011 年我國出口食品衛(wèi)生注冊需評審HACCP 體系的產(chǎn)品由原6 個增加到7 個。我國《質(zhì)量發(fā)展綱要（2011-2020）》也將HACCP 作為推進食品安全領域認證認可制度的一項重點工作。
1.2 我國出口食品生產(chǎn)企業(yè)的備案管理制度
二十世紀70 年代初，我國首次向國外（聯(lián)邦德國）提交了24 個國營肉聯(lián)廠名單；10 年后，德方來華現(xiàn)場檢查企業(yè)衛(wèi)生管理狀況，結果不滿意。由此于1984 年制定了《出口食品廠、庫最低衛(wèi)生要求》，開啟了我國出口食品生產(chǎn)企業(yè)衛(wèi)生注冊登記制度的實施。1992 年頒布的《進出口商品檢驗法實施條例》規(guī)定，國家對出口食品生產(chǎn)企業(yè)實施衛(wèi)生注冊登記制度。1994 年將《出口食品廠、庫最低衛(wèi)生要求》修訂為《出口食品廠、庫衛(wèi)生要求》, 并制定了9 類產(chǎn)品的出口加工企業(yè)注冊衛(wèi)生規(guī)范。2002 年發(fā)布《出口食品生產(chǎn)企業(yè)衛(wèi)生注冊登記管理規(guī)定》（第20 號令），及其配套的《出口食品生產(chǎn)企業(yè)衛(wèi)生要求》，列入《衛(wèi)生注冊需評審HACCP 體系的產(chǎn)品目錄》的罐頭、水產(chǎn)、肉類、速凍蔬菜、果蔬汁、速凍方便食品等6 類企業(yè)，須按Codex 的《HACCP 體系及其應用準則》建立實施HACCP 管理體系。這是我國第一部要求企業(yè)建立實施HACCP 的部門規(guī)章，使我國的出口食品注冊登記管理導入HACCP 管理方法，食品安全管理逐步與國際標準接軌。
《食品安全法》第68 條要求，出口食品生產(chǎn)企業(yè)以及出口食品原料的種植場、養(yǎng)殖場應向國家檢驗檢疫部門備案。由此我國出口食品企業(yè)的資質(zhì)管理由原來的“注冊”轉為“備案”。從國際法規(guī)來講，WTO/SPS《實施動植物衛(wèi)生檢疫措施的協(xié)議》規(guī)定，進口國可以采取必要措施保護人類、動植物的安全和健康，但同時不得構成對貿(mào)易的變相限制。所以說，無論我國還是其他國家，對進出口食品實施注冊、備案管理，是符合國際法規(guī)要求的一項正常、合法的技術貿(mào)易措施。
2 必要性與可行性
2.1 必要性
從國內(nèi)發(fā)展看，李克強總理在3 月20 日國務院第一次全體會議上說，我們要“建設創(chuàng)新政府，各部門都要有改革的舉措， 用制度創(chuàng)新來推動發(fā)展。” 要“把不該管的微觀事項堅決放給市場、交給社會，該加強的宏觀管理切實加強，做到事前審批要多放，事中事后監(jiān)管問責要到位。”因此，探索出口食品生產(chǎn)企業(yè)備案的行政主管部門評審，交由有資質(zhì)的認證機構結合出口企業(yè)HACC 認證審核，等同取代備案評審，解脫行政部門的合格評定行為，突出監(jiān)管職能，實現(xiàn)監(jiān)管模式的轉變。
從國際趨勢看，2011 年初，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了《FDA 食品安全現(xiàn)代化法》，該法案規(guī)定FDA 可以授權合格第三方檢測機構確認外國食品設施符合美國食品安全標準。FDA 有權把合格的第三方認證作為高風險食品進口美國的先決條件。
從政府監(jiān)管看，質(zhì)檢總局支樹平局長在2013 年全國認證認可會上指出，“認證認可已經(jīng)從最初便利貿(mào)易的工具，發(fā)展成為服務政府監(jiān)管的有效手段，應用越來越廣泛，作用越來越凸顯。”因此，認證結果被消費者、采購商和政府監(jiān)管所采用已經(jīng)成為發(fā)展趨勢。
2.2 可行性
2012 年國家認監(jiān)委啟動了出口食品企業(yè)備案采信第三方認證試點工作，首先在北京、天津、河北、上海、浙江、寧波、山東和福建等8 個直屬出入境檢驗檢疫局，開展出口食品生產(chǎn)企業(yè)備案采信HACCP 認證的試點工作，已取得預期的初步效果，積累了一定的實踐經(jīng)驗，為下一步全面試行具有指導作用。
中國質(zhì)量認證中心、方圓認證集團等認證機構一直在積極推動HACCP 認證的備案采信，并以此為契機一方面促進自身認證質(zhì)量的提高, 另一方面也可帶動認證機構的業(yè)務發(fā)展，拓展認證業(yè)務向食品農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)鏈的全端延伸，如食品原料基地的良好農(nóng)業(yè)規(guī)范認證（GAP）、有機認證等業(yè)務。
從屬性上說，出口食品生產(chǎn)企業(yè)的備案依據(jù)、條件、程序、評審和決定與HACCP 認證具有天然的聯(lián)系和相似性，兩者運用的HACCP 與SSOP 的原理、方法和要求是一致的，沒有太大不同。HACCP 認證與備案最大的差別，主要體現(xiàn)在要求企業(yè)執(zhí)行的良好操作規(guī)范（GMP）上，或者說是GMP 關注點或關注程度不同上，以及是否建立了標準化的食品安全防護體系。
3 問題與對策
3.1 HACCP 認證的主要問題
3.1.1 認證的規(guī)范性和有效性有待提高。在我國食品生產(chǎn)企業(yè)包括食品關聯(lián)企業(yè)，推行HACCP 體系管理的，總體而言還不占多數(shù)，主要在出口食品生產(chǎn)企業(yè)；在已獲得HACCP 認證的企業(yè)中，還有部分企業(yè)是不盡到位的，存在體系文件與實際操作脫節(jié)的“兩張皮”形象；認證機構的現(xiàn)場審核，較多的是把關注點放在企業(yè)的體系文件上，企業(yè)真正按文件實施得怎樣，沒有得到應有的評價、跟蹤和確認。因此，我國HACCP 認證的規(guī)范性和有效性還任重而道遠，有待行政部門加強監(jiān)管給予改善提高。
3.1.2 H ACCP 認證與出口備案存在評定標準差異。HACCP 認證審核的依據(jù)，主要是CAC《食品衛(wèi)生通則》及附件《HACCP 體系及運用準則》。而我國出口備案的評審依據(jù)包括國內(nèi)和國外兩方面的要求。國內(nèi)要求包括《出口食品生產(chǎn)企業(yè)備案管理規(guī)定》、《出口食品生產(chǎn)企業(yè)安全衛(wèi)生要求》、出口產(chǎn)品衛(wèi)生注冊規(guī)范以及其他技術性行政文件和企業(yè)管理體系文件的要求；國外要求主要是指出口食品輸入國或地區(qū)的質(zhì)量安全法律法規(guī)。所以，當下HACCP 認證與備案的邏輯關系， 還沒有完全形成包含或覆蓋，而是一種交集關系，評定標準上存在一定的差異性。
3.1.3 H ACCP 認證審核與備案評審內(nèi)容存在差異。HACCP 認證的現(xiàn)場審核往往僅圍繞CAC《食品衛(wèi)生通則》及附件《HACCP 體系及運用準則》而進行，似乎對法律法規(guī)、強行性技術規(guī)范和標準關注不夠，對產(chǎn)品的質(zhì)量安全項目檢測是否合格關注不夠，對生產(chǎn)過程的實際運行關注不夠，以文件化的手冊、程序、作業(yè)指導書和記錄來評價企業(yè)的管理狀況， 而真實的生產(chǎn)運行和操作、產(chǎn)品安全質(zhì)量狀況沒有得到應有的核實評定。而備案評審不同的是，更關注企業(yè)現(xiàn)場實際生產(chǎn)運作、產(chǎn)品檢測結果是否合格。因此，兩者關注點的不同，表現(xiàn)出HACCP 認證審核與備案評審存在明顯差異。
3.1.4 H ACCP 認證忽視了存在的蓄意污染、人為破壞的非傳統(tǒng)食品安全問題。近10 年來，為謀求非法商業(yè)利益，由職業(yè)、商業(yè)道德引發(fā)的食品安全事件頻發(fā)，這類非傳統(tǒng)食品安全問題并非可以依靠HACCP 管理體系所能解決。因此，出口食品生產(chǎn)企業(yè)的備案要求，不但要符合CAC《食品衛(wèi)生通則》的規(guī)范，還要求建立食品防護(Food Defense) 體系，保護食品生產(chǎn)、儲存、運輸和供應過程的安全，防止食品因不正當商業(yè)利益、惡性競爭、社會矛盾和恐怖主義等原因遭受生物、化學、物理等方面的蓄意污染和人為破壞。
3.2 解決HACCP 認證取得備案采信的對策
要解決消除好上述四個問題，應堅持做到以下“五個等效” 原則。
3.2.1 依據(jù)等效：HACCP 認證機構加強對進出口食品安全法律法規(guī)、行政規(guī)章、技術規(guī)范和強制性食品安全標準的了解、跟蹤和研究。對我國出口食品的主要國外市場，譬如歐盟、美國、日本、韓國、俄羅斯等市場的一般要求，也要有針對性地納入HACCP 認證依據(jù)，做到與出口備案依據(jù)的等效。這是獲得HACCP 認證采信的基礎。
3.2.2 內(nèi)容等效：將出口備案的對法律法規(guī)、強行性技術規(guī)范和標準要求，產(chǎn)品的質(zhì)量安全項目，生產(chǎn)過程的實際運行狀況評價等內(nèi)容，納入認證機構HACCP 審核范疇，做到認證與備案的內(nèi)容等效。
3.2.3 人員能力等效：加強對HACCP 審核員備案相關知識的培訓，保證審核人員具備出口食品企業(yè)生產(chǎn)備案相應的知識和能力。強化審核員對出口產(chǎn)品質(zhì)量安全、生產(chǎn)實際控制的關注。認證機構要組建培訓師資隊伍、編寫培訓課程教材、開展針對性培訓和考試。認證人員資質(zhì)注冊機構要實施備案采信HACCP 認證審核員的專門資質(zhì)，這是獲得HACCP 認證采信的保障 。
3.2.4 過程等效：認證機構應當制訂適用于 HACCP 認證出口備案采信的配套質(zhì)量手冊、程序文件、作業(yè)指導書，使HACCP 的審核過程場所全覆蓋、內(nèi)容全包括、問題全處理。備案管理的檢驗檢疫部門，應當對其認證過程和認證結果進行規(guī)范性、有效性驗證。這是獲得HACCP 認證采信的前提條件。
3.2.5 結果等效：建立在認證依據(jù)、評審內(nèi)容、人員能力和審核過程等效的基礎上的HACCP 認證結果，必然有等效的結果，方可得以確認作為備案采信。
4 結論
以HACCP 認證備案采信為目標，通過完善認證機構的HACCP 認證行為，達到認證依據(jù)、審核內(nèi)容、人員能力、認證過程和認證結果與備案要求等效，發(fā)揮第三方認證機構HACCP 認證對食品安全的評價支撐作用，促進檢驗檢疫部門轉變監(jiān)管模式，提高監(jiān)管效能，采信確認的認證機構HACCP 認證結果，簡化出口食品備案辦理程序，減少對企業(yè)現(xiàn)場檢查和監(jiān)管頻次，轉而加強對認證活動實施有效監(jiān)管，既有利于認證有效性和公信力的提高，也改革了出口食品的備案管理制度。
參考文獻
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